O nadchodzącej reformie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym mówiło się od dłuższego czasu. W ostatnich tygodniach opublikowany został tekst projektu ustawy, który został przyjęty przez Sejm. Obecnie projekt trafił do Senatu. Z uwagi na zaawansowanie prac nad reformą, nie spodziewamy się dalszych zmian, które mogłyby wpłynąć na główne założenia nowelizacji. Stąd też już dziś przedstawiamy szczegółowe jej omówienie.

Przyczyny zmiany

Od dawna znany był problem realizacji inwestycji w oparciu o warunki zabudowy. Rozwiązanie, które miało być jedynie uzupełnieniem systemu, stało się głównym sposobem prowadzenia inwestycji. Z kolei plany miejscowe, które w ustawie z 2003 roku miały być podstawowym rozwiązaniem, w praktyce były uchwalane rzadko. W konsekwencji jedynie część gmin zdecydowała się na uchwalenie miejscowych planów, które i tak w zdecydowanej większości nie pokrywały całych obszarów tych gmin.

Skutkiem nadużywania rozwiązania, jakim są warunki zabudowy było wieloletnie powstawanie zabudowy, która jedynie luźno nawiązywała do sąsiedztwa. Nie ulega wątpliwości, że wydając warunki zabudowy gminy de facto zrezygnowały z prowadzenia polityki przestrzennej i oddały tę rolę prywatnym inwestorom.

Plan ogólny zamiast studium

Celem nadchodzącej nowelizacji jest ochrona ładu przestrzennego, ale także zwiększenie skuteczności planowania przestrzennego. Drugim – nie mniej istotnym – celem nowelizacji jest zapobieganie chaotycznej suburbanizacji.

Aby to osiągnąć, wszystkie studia uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego zachowają ważność jedynie do dnia 31 grudnia 2025 roku, a po tej dacie wygasną.

W miejsce tego aktu planistycznego, wprowadzono nowe narzędzie – plan ogólny gminy, który będzie uchwalany obligatoryjnie dla terenów całej gminy. Plan ogólny będzie miał rangę aktu prawa miejscowego, a zawarte w nim zapisy będą wiążące przy uchwalaniu planów miejscowych oraz wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy. Co istotne, obecnie obowiązujące plany miejscowe pozostaną w mocy, więc na ich podstawie będzie możliwe uzyskanie pozwolenia na budowę.

Zmiana ta jest o tyle istotna, że obecne przepisy stanowią jedynie o tym, że plan miejscowy musi być zgodny z zapisami studium, natomiast obecnie wydawane warunki zabudowy nie muszą być zgodne z zapisami studium.

Rzecz w tym, że obligatoryjne uchwalenie planu ogólnego nie jest równoznaczne z nałożeniem na gminy obowiązku uchwalenia tego aktu planistycznego, do określonego terminu. Choć reforma zakłada, że do 1 stycznia 2026 roku wszystkie gminy uchwalą plany ogólne, założenie to wydaje się mało prawdopodobne. Dopóki gmina nie uchwali planu ogólnego, dopóty nie będzie mogła uchwalać planów miejscowych czy wydawać warunków zabudowy, zatem realnie będzie pozbawiona możliwości kształtowania polityki przestrzennej. Może więc dojść do sytuacji, gdy wiele miesięcy inwestycje będą prowadzone jedynie na tych obszarach gminy, dla których już obowiązują miejscowe plany (uchwalone jeszcze przed nowelizacją). Taki zastój spowodowałby znaczne ograniczenie podaży gruntów, co może wstrzymać inwestycje planowane w gminie.

Zastąpienie studiów planami ogólnymi należy ocenić negatywnie. Uchwalenie planu ogólnego obejmującego obszar całej gminy wiązać się będzie z koniecznością poniesienia kosztów. Znaczna część mniejszych, wiejskich gmin nie dysponuje środkami na uchwalenie kolejnego aktu. Z tego powodu istnieje znacząca obawa o to, czy i kiedy gminy o gorszej kondycji finansowej zdecydują się na uchwalenie planów ogólnych.

Zintegrowany plan inwestycyjny, czyli plan szyty na miarę?

Nowelizacja wprowadzi nową formę planu miejscowego, obok dotychczasowych planów miejscowych, które nadal będą mogły być uchwalane, czyli zintegrowany plan inwestycyjny (ZPI).

W założeniach ZPI ma stanowić narzędzie, które pomoże zagospodarować grunty z uwzględnieniem interesów gmin, poprzez wymuszenie na inwestorze szerokiej partycypacji w budowie infrastruktury społecznej. Z drugiej strony nowelizacja przyznaje inwestorowi prawo do złożenia wniosku o uchwalenie ZPI oraz wprowadza szczegółową procedurę uchwalenia tego planu.

Zobowiązania gminy oraz inwestora mają być spisywane w umowach urbanistycznych – od jej zawarcia uzależnione jest uzyskanie pozwolenia na budowę.

Przez umowę urbanistyczną inwestor może zobowiązać się na rzecz gminydoprzekazania nieruchomości stanowiących część przedmiotu inwestycji głównej bądź do pokrycia całości lub części kosztów realizacji inwestycji uzupełniającej (czyli np. dróg publicznych, linii kolejowych, szkół, przedszkoli, obszarów zieleni publicznej itp.)

Z kolei gminy mogą np. zwolnić w całości lub w części inwestora z opłaty planistycznej.

W praktyce idea wprowadzenia ZPI budzi wiele wątpliwości, ponieważ rozwiązanie to stwarza znaczne pole do nadużywania tego narzędzia przez gminy. Część gmin będzie preferowała inwestycje realizowane w oparciu o ZPI, przerzucając w ten sposób koszt budowy infrastruktury społecznej na barki inwestorów (w praktyce będzie to nic innego jak przerzucenie zadań własnych gminy na inwestorów).

W praktyce uchwalanie ZPI będzie uzależnione od woli rady gminy, zatem jego uchwalenie nie będzie „automatyczne” – i to nawet wówczas, gdy inwestor zaakceptuje wszystkie oczekiwania gminy. W rezultacie procedura uchwalania ZPI nie będzie wolna od polityki, co dodatkowo podważa zasadność tego rozwiązania.

Trudniej o warunki zabudowy

Dotychczasowy model wydawania decyzji o warunkach zabudowy dozna znacznego ograniczenia. Przede wszystkim – warunki zabudowy będą musiały być zgodne z planem ogólnym.

Co jednak szczególnie ważne, możliwość wydania decyzji nie będzie warunkowana wyłącznie od spełnienia przesłanek takich jak np. dostęp do drogi publicznej, czy spełnianie zasady dobrego sąsiedztwa. Nowelizacja wprowadza nowe kryterium – zgodnie z projektem ustawy warunki zabudowy będą mogły być wydawane tylko na „obszarach uzupełnienia zabudowy”. Takie obszary gmina musi przewidzieć już w momencie uchwalania planu ogólnego.

Opisywane rozwiązanie może drastycznie ograniczyć liczbę wydawanych warunków zabudowy. W rezultacie liczba atrakcyjnych pod kątem inwestycyjnym gruntów ulegnie zmniejszeniu, co może pogłębić trudności z dostępnością mieszkań.

Nowe parametry warunków zabudowy

Zmieni siętakże treść decyzji o warunkach zabudowy. Dotychczasowe przepisy wykonawcze do ustawy wskazywały na pięć obligatoryjnych parametrów decyzji, czyli: linię zabudowy, wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki, szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, geometrii dachu.

Nowelizacja przewiduje, że warunki zabudowy mają obowiązkowo określać również powierzchnię biologicznie czynną oraz liczbę miejsc parkingowych.

Ustawa przewiduje również nowe definicje istotnych pojęć.

Dotychczasowa wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej została zastąpiona pojęciem „wysokości zabudowy” – rozumianej jako różnica pomiędzy wysokością:

1. najwyżej położonego punktu budynku na dachu, ścianie lub attyce, z wyłączeniem komina, nadbudówki mieszczącej maszynownię dźwigu lub innego pomieszczenia technicznego oraz wyjścia z klatki schodowej, a średnią wysokością najniższego i najwyższego poziomu terenu mierzoną na obwodzie rzutu poziomego ścian zewnętrznych budynku,
2. najwyżej i najniżej położonego nad poziomem terenu punktu budowli.

W miejsce wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, ustawodawca wprowadził maksymalną intensywność zabudowy oraz maksymalną i minimalną nadziemną intensywność zabudowy, udział powierzchni zabudowy.

Przez intensywność zabudowy należy rozumieć stosunek sumy powierzchni wszystkich kondygnacji budynków zlokalizowanych na:

1. działce budowlanej do powierzchni tej działki budowlanej – w przypadku miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego,
2. terenie do powierzchni tego terenu – w przypadku decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Z kolei „nadziemna intensywność zabudowy” oznacza stosunek sumy powierzchni kondygnacji nadziemnych budynków zlokalizowanych na:

1. działce budowlanej do powierzchni tej działki budowlanej – w przypadku miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego,
2. terenie do powierzchni tego terenu – w przypadku decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Kiedy zmiany wejdą w życie?

Z punktu widzenia rozwiązań systemowych kluczowe znaczenie ma data 1 stycznia 2026 roku.

W przypadku złożenia wniosku po tym dniu, warunki zabudowy będą mogły być wydane tylko wówczas, gdy gmina uchwali plan ogólny, a teren inwestycji będzie położony na obszarze uzupełnienia zabudowy (taki obszar będzie uchwalony w planie ogólnym). 

Ustawa – co do zasady – wejdzie w życie w terminie 30 dni od dnia ogłoszenia.Projekt nowelizacji został przyjęty przez Sejm, natomiast czeka go jeszcze głosowanie w Senacie.

Nowelizacja wprowadza również przepisy przejściowe, które przewidują trzy warianty:

1. do spraw dotyczących wydania warunków zabudowy, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy brzmieniu dotychczasowym,
2. do spraw dotyczących wydania warunków zabudowy, wszczętych po wejściu w życie ustawy, ale przed dniem 31 grudnia 2025 roku (albo przed wejściem w życie planu ogólnego w gminie) stosuje się częściowonoweprzepisy,
3. ustalenie warunków zabudowy na wniosek złożony po dniu 1 stycznia 2026 roku jest możliwe, jeżeli w danej gminie wszedł w życie plan ogólny gminy.

Podsumowując – sprawy o warunki zabudowy wszczęte przed wejściem w życie nowelizacji, prowadzone będą na dotychczasowych zasadach.

Sprawy o warunki zabudowy wszczęte pomiędzy datą wejścia w życie nowelizacji, aż do dnia 31 grudnia 2025 roku (chyba, że przed tą datą wejdzie w gminie plan ogólny) będą prowadzone na podstawie przepisów nowych, lecz z pominięciem przepisów o planie ogólnym. Jeżeli w gminie wejdzie w życie plan ogólny, to postępowanie o warunki zabudowy będzie prowadzone w całości na podstawie przepisów nowych.

Tym samym, warunki zabudowy będą zawierały nowe, obligatoryjne elementy takie jak określenie minimalnej liczby miejsc postojowych, maksymalnej i minimalnej intensywności zabudowy nadziemnej, geometrii dachu, minimalnego udziału powierzchni biologicznie czynnej.

Od 1 stycznia 2026 roku wydawanie warunków zabudowy będzie możliwe tylko wówczas, gdy w danej gminie wejdzie w życie plan ogólny.  

Nowelizacja reguluje również kwestię ważności warunków zabudowy:

1. decyzja o warunkach zabudowy wygasa po upływie 5 lat od dnia, w którym stała się prawomocna,
2. przy czym przepis ten nie dotyczy warunków zabudowy, które stały się prawomocne przed dniem wejścia w życie tego przepisu (przed 1 stycznia 2026 roku).

Innymi słowy, jeżeli decyzja o warunkach zabudowy będzie prawomocna przed dniem 1 stycznia 2026 roku, to nie będzie miał do niej zastosowania przepis o wygaśnięciu decyzji. Z kolei decyzje wydawane po dniu 1 stycznia 2026 roku będą obowiązywały przez okres 5 lat – w tym okresie inwestor będzie musiał uzyskać pozwolenie na budowę.

Przepisy przejściowe regulują również zasady zmiany studiów i miejscowych planów:

1. studia uwarunkowań zachowują moc do dnia wejścia w życie planu ogólnego gminy w danej gminie, jednak nie dłużej niż do dnia 31 grudnia 2025 roku,
2. do uchwalenia studiów (albo ich zmian), w stosunku do których przed dniem wejścia w życie nowelizacji wystąpiono o opinie i uzgodnienia tych projektów, stosuje się przepisy dotychczasowe,
3. przepisy nowelizacji nie pozwalają nawszczęcie postępowaniawsprawie uchwalenia lub zmiany studium uwarunkowań w gminie podniu wejścia wżycie nowelizacji,
4. obowiązujące plany miejscowe zachowają moc do dnia uchwalenia nowych planów miejscowych, a w przypadku zmiany obowiązującego planu – należy stosować nowe przepisy,
5. postępowania dotyczące uchwalenia planu miejscowego (albo jego zmiany) wszczęte przed wejściem w życie nowelizacji, będą prowadzone według dotychczasowych przepisów,
6. obowiązujące aktualnie miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego zachowają moc do momentu wejścia w życie nowych miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (ewentualnie do czasu uchwalenia na ich obszarze ZPI) i będą mogły być zmieniane na podstawie przepisów nowych.

Podsumowanie

Nowelizacja znacząco zmienia obowiązujący od 20 lat model planowania i zagospodarowania przestrzennego. Intencją ustawodawcy było zapanowanie nad chaosem urbanistycznym, poprzez wprowadzenie nowej polityki planowania przestrzennego.

W praktyce zmiany budzą uzasadnione obawy inwestorów. O ile dużej gminy prawdopodobnie poradzą sobie ze sprawnym uchwaleniem planów ogólnych, o tyle małe gminy mogą mieć trudności ze sfinansowaniem uchwalenia aktów planistycznych. W tym kontekście istnieje ryzyko preferowania przez gminy inwestycji powstających w oparciu o ZPI, co oznaczać będzie obciążanie inwestorów dodatkowymi obowiązkami (inwestorzy będą zobligowani do realizacji części zadań własnych gminy).

Zasadnicza część nowelizacji zacznie obowiązywać od 1 stycznia 2026 roku, natomiast z uwagi na przepisy przejściowe ustawa zacznie wywierać skutki znacznie wcześniej. W przypadku inwestycji wieloetapowych, inwestorzy już dzisiaj muszą liczyć się z nadchodzącą rewolucją w planowaniu przestrzennym.

Autor: Wojciech Maksymczuk