Niezależnie od skali czy rodzaju inwestycji budowlanej, jednym z warunków uzyskania pozytywnej decyzji jest wykazanie przez inwestora, że przysługuje mu prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wymóg ten ma charakter formalny, a jego niedopełnienie może zablokować rozpoczęcie czy kontynuację przedsięwzięcia.

W niniejszym artykule omawiamy, czym w świetle przepisów Prawa budowlanego jest prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, jakie tytuły prawne mogą stanowić jego podstawę, jaką rolę odgrywa oświadczenie inwestora o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a także co dzieje się w sytuacji utraty prawa do dysponowania nieruchomością.

Czym jest prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane?

Zgodnie z ustawową definicją zawartą w Prawie budowlanym, poprzez prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane rozumie się tytuł prawny wynikający z:

• prawa własności,
• użytkowania wieczystego,
• zarządu,
• ograniczonego prawa rzeczowego (np. służebności),
• stosunku zobowiązaniowego, który przewiduje uprawnienie do prowadzenia robót budowlanych.

Co istotne, żaden z tych wskazanych wyżej tytułów nie ma charakteru nadrzędnego, nie jest więc tak, że np. prawo własności jest „lepsze” niż ograniczone prawo rzeczowe (nie ma hierarchii między tytułami prawnymi). Każdy z nich, o ile spełnia określone wymogi, może być podstawą do prawa do zabudowy nieruchomości.

Oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane

Uzyskując decyzję o warunkach zabudowy nie ma konieczności przedkładania oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Decyzja ta nie stanowi bowiem podstawy do rozpoczęcia robót budowlanych. Inaczej jest w przypadku pozwolenia na budowę. Składając wniosek, konieczne jest złożenie oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Konieczność przedłożenia wynika bezpośrednio z przepisów Prawa budowlanego i stanowi obligatoryjny element wniosku o pozwolenie na budowę.

Wzór oświadczenia został określony w rozporządzeniu Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 25 czerwca 2021 roku. Formularz zawiera m.in. dane inwestora, dane osoby uprawnionej do reprezentacji, oznaczenie nieruchomości oraz podpis.

Co istotne, oświadczenie składane jest pod rygorem odpowiedzialności karnej określnej w art. 233 Kodeksu karnego.

Warto zaznaczyć, że przepisy nie nakładają na inwestora obowiązku wykazywania konkretnego rodzaju tytułu prawnego do nieruchomości. Oznacza to, że organ administracyjny nie powinien z góry kwestionować treści złożonego przez inwestora oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością. Jeżeli jednak pojawią się wątpliwości, organ powinien to wyjaśnić. W takiej sytuacji nie może ograniczyć się wyłącznie do odnotowania faktu złożenia oświadczenia, lecz powinien ustalić, czy deklarowane uprawnienie faktycznie istnieje.

Jakie tytuły prawne uprawniają do złożenia oświadczenia?

1. Prawo własności

Najszerszym tytułem jest prawo własności. W przypadku współwłasności, dysponowanie nieruchomością na cele budowlane jest czynnością przekraczającą zwykły zarząd, a więc wymaga zgody wszystkich współwłaścicieli. Zgoda ta powinna być wyrażona w formie pisemnej.

W przypadku braku wymaganej zgody współwłaściciele, których udziały wynoszą co najmniej połowę, mogą żądać rozstrzygnięcia przez sąd, który orzeknie mając na względzie cel zamierzonej czynności, a także interesy współwłaścicieli.

Warto pamiętać, że tzw. podział quoad usum, czyli podział nieruchomości do korzystania, nie stanowi samodzielnego tytułu do prowadzenia robót budowlanych. Sam fakt, że współwłaściciele ustalili między sobą, kto korzysta z której części gruntu, nie oznacza, że mogą oni na niej budować. Wyjątkiem są przypadki, gdy podział ten zawiera wyraźne i precyzyjne postanowienia dotyczące zgody na zabudowę konkretnego fragmentu gruntu.

2. Użytkowanie wieczyste

Jest to długoterminowe, zbliżone do własności prawo do nieruchomości należącej do Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego.

W przypadku inwestycji budowlanych najistotniejsze znaczenie mają postanowienia umowy ustanawiającej użytkowanie. Jeżeli umowa przewiduje możliwość zabudowy, użytkownik wieczysty może skutecznie ubiegać się o wydanie pozwolenia na budowę.

3. Trwały zarząd

Prawo to przysługuje państwowym i samorządowym jednostkom organizacyjnym. Instytucja ta jest uregulowana w przepisach ustawy o gospodarce nieruchomościami. Trwały zarząd nieruchomością nie jest prawem rzeczowym ani formą umowy cywilnoprawnej.

Trwały zarząd jest ustanawiany w drodze decyzji administracyjnej i obejmuje m.in. prawo do zabudowy, za zgodą organu nadzorującego.

4. Ograniczone prawa rzeczowe

Ograniczone prawa rzeczowe to szczególna kategoria praw, które przysługują podmiotowi niebędącemu właścicielem nieruchomości i dotyczą korzystania z cudzej rzeczy. Do tej grupy zalicza się m.in. użytkowanie, służebności, zastaw, spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu oraz hipotekę. W kontekście realizacji inwestycji budowlanych nie każde z tych praw ma jednak znaczenie praktyczne.

Należy podkreślić, że prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie może wynikać ani z zastawu, ani z hipoteki.

Ostatecznie o tym, czy inwestor dysponuje prawem umożliwiającym realizację inwestycji budowlanej, decyduje każdorazowo zakres i treść przysługującego mu ograniczonego prawa rzeczowego.

5. Stosunek zobowiązaniowy

Podstawą prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane może być również stosunek zobowiązaniowy, którego najczęstszym źródłem jest umowa cywilnoprawna. Może to być, np. umowa najmu, dzierżawy, użyczenia, zarządzania czy umowy nienazwane.

Należy jednak pamiętać, że samo zawarcie takiej umowy nie oznacza automatycznie, że inwestor nabywa uprawnienie do prowadzenia robót budowlanych. Tego rodzaju prawo nie wynika z natury tych umów, dlatego konieczne jest, by w treści umowy znalazło się wyraźne uprawnienie do prowadzenia robót budowlanych. Tylko wtedy oświadczenie inwestora będzie skuteczne.

Umowa przedwstępna – czy wystarczy?

Często inwestorzy zastanawiają się, czy na podstawie umowy przedwstępnej mogą ubiegać się o pozwolenie na budowę. W orzecznictwie przeważa pogląd, że jest to możliwe, jeśli tylko z umowy tej wynika uprawnienie do prowadzenia robót.

Nie ma podstaw, by odróżniać w tym zakresie umowy ostateczne od przedwstępnych, ponieważ zarówno jedne, jak i drugie są umowami cywilnoprawnymi i podlegają ocenie. Dlatego też, jeżeli umowa przedwstępna zawiera wystarczająco precyzyjne postanowienia, z których wynika zgoda na realizację robót budowlanych, inwestor może na jej podstawie ubiegać się o wydanie pozwolenia na budowę.

Co jeśli inwestor utraci prawo do dysponowania nieruchomością?

Utrata prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane przez inwestora już po uzyskaniu pozwolenia nie jest jednoznacznie uregulowana w przepisach. W orzecznictwie prezentowane są dwa odrębne ze sobą stanowiska.

Z jednej strony, pojawia się pogląd, że prawo to musi istnieć w momencie składania wniosku, a jego późniejsza utrata nie prowadzi automatycznie do wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę. Z drugiej – coraz częściej podkreśla się, że inwestor powinien legitymować się tym prawem przez cały czas realizacji inwestycji, a jego brak może uniemożliwić dalsze prowadzenie robót i naruszać prawa właściciela nieruchomości.

Co istotne, nawet w przypadku utraty prawa, pozwolenie na budowę nie wygasa automatycznie. Wygaśnięcie decyzji może nastąpić na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, zgodnie z którym, organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony.

Podsumowanie

Prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest nieodzownym elementem każdego procesu inwestycyjnego. Może wynikać z różnych tytułów prawnych – od prawa własności, przez użytkowanie wieczyste i ograniczone prawa rzeczowe, aż po stosunki zobowiązaniowe, takie jak umowa najmu czy dzierżawy.

Oświadczenie inwestora o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością jest obowiązkowym elementem wniosku o pozwolenie na budowę i składane jest pod rygorem odpowiedzialności karnej.

Nawet umowa przedwstępna może stanowić podstawę oświadczenia, jeżeli w swojej treści zawiera wyraźne uprawnienie do zabudowy nieruchomości.

Wątpliwości pojawiają się natomiast w sytuacji, gdy inwestor traci prawo do dysponowania nieruchomością już po wydaniu pozwolenia na budowę. Choć nie prowadzi to automatycznie do wygaśnięcia decyzji, może uniemożliwić dalsze prowadzenie robót. Decyzja o wygaszeniu pozwolenia może zostać jednak wydana w określonych sytuacjach.

Autor:

Zuzanna Kaczmarek