Zdarza się, że właściciele gruntów rolnych podejmują działania z pominięciem obowiązujących procedur administracyjnych, traktując swoją nieruchomość jakby nie podlegała żadnym ograniczeniom wynikającym z jej rolniczego charakteru. Działania te mogą być skutkiem braku wiedzy o obowiązujących przepisach, jak i niekiedy ich świadomego nieprzestrzegania, w nadziei na przyspieszenie inwestycji lub uniknięcie potencjalnej odmowy ze strony organów administracji publicznej.

Grunty rolne w Polsce objęte są szczególnym reżimem ochronnym wynikającym m.in. z ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (dalej: u.o.g.r.l.). Aby móc rozpocząć legalne korzystanie z gruntu rolnego na inne cele – co potocznie zwane jest „odrolnieniem” - konieczne jest nie tylko dokonanie zmiany jego przeznaczenia, ale również formalne wyłączenie z produkcji rolnej zgodnie z przepisami u.o.g.r.l..

Pominięcie etapu wyłączenia gruntu z produkcji rolnej może prowadzić do istotnych konsekwencji prawnych, w tym wiązać się z koniecznością poniesienia odpowiedzialności finansowej.

Zmiana przeznaczenia gruntów rolnych na cele inne niż rolne

Proces „odrolnienia” szczegółowo omawialiśmy w artykule: Odrolnienie gruntu kiedy jest możliwe i na czym polega?

W skrócie, sposób zmiany przeznaczenia gruntów na cele inne niż rolne zależy od indywidualnych uwarunkowań nieruchomości tzn.:

1) w przypadku terenów objętych MPZP, które przewidują przeznaczenie gruntów na cele inne niż rolne (np. zabudowę mieszkaniową), sprawa jest relatywnie prosta – nie ma potrzeby zmiany przeznaczenia gruntu;

2) w przypadku terenów objętych MPZP, które przewidują przeznaczenie gruntów na cele rolne konieczna jest zmiana planu miejscowego (przy czym jeśli teren składa się z gruntów klasy I–III wówczas proces ten odbywa się za zgodą właściwego ministra);

3) w przypadku terenów, które nie są objęte MPZP konieczne jest:

a) uchwalenie na tym terenie MPZP przeznaczającego grunty na cele inne niż rolne (przy czym jeśli teren składa się z gruntów klasy I–III wówczas proces ten odbywa się za zgodą właściwego ministra)lub

b) uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy (tzw. decyzji „WZ”) dla funkcji terenu innej niż rolna, przy czym uzyskanie takiej decyzji nie będzie możliwe dla gruntów rolnych klas I–III poza granicami administracyjnymi miast, których zmiana przeznaczenia odbywa się procedurą uchwalenia/zmiany MPZP za zgodą właściwego ministra.

Podsumowując, możliwość zmiany przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze uzależniona jest od klasy bonitacyjnej gruntu oraz istnienia i treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo – w jego braku – treści decyzji o warunkach zabudowy.

Wyłączenie gruntów z produkcji rolnej– drugi etap procedury „odrolnienia”

Po dokonaniu zmiany przeznaczenia gruntu na cele inne niż rolne konieczne jest przeprowadzenie odrębnej procedury administracyjnej, jaką jest formalne wyłączenie nieruchomości z produkcji rolniczej.

Sposób przeprowadzenia tego etapu regulowany jest przepisami u.o.g.r.l. i zależy w szczególności od klasy bonitacyjnej gruntu oraz jego pochodzenia (gleby mineralne lub organiczne). Szczególną uwagę należy zwrócić na grunty wysokiej klasy I–III, które objęte są najdalej idącą ochroną ustawową.

W dalszej części artykułu skoncentrujemy się na analizie skutków prawnych wykorzystania najżyźniejszych gruntów rolnych na cele nierolnicze przed uzyskaniem decyzji administracyjnej wyrażającej zgodę na ich wyłączenie z produkcji.

Wyłączenie z produkcji rolniczej gruntów wysokiej klasy bonitacyjnej (tj. klas I–III) wymaga uzyskania decyzji administracyjnej wydawanej przez właściwego miejscowo starostę i wiąże się z obowiązkiem uiszczenia jednorazowej należności oraz opłat rocznych. Decyzję uzyskuje się przed uzyskaniem pozwolenia na budowę i rozpoczęciem jakichkolwiek prac ziemnych zmieniających sposób użytkowania gruntu.

Znaczne uproszczenie procedury występuje dla gruntów rolnych klas I-III położonych w granicach administracyjnych miast – tutaj zmiana przeznaczenia nie wymaga ani uchwalenia MPZP, ani zgody ministra (tzn. zmiana przeznaczenia może odbyć się decyzją WZ), co nie zwalnia z obowiązku uzyskania zgody starosty na wyłączenie gruntów z produkcji rolnej i uiszczenia należności oraz opłat rocznych.

Rozpoczęcie korzystania z gruntu rolnego klas I-III na cele inne niż rolne z pominięciem przepisów

W przypadku, gdy grunty rolne o klasie bonitacyjnej I-III są faktycznie wykorzystywane na cele inne niż rolne bez uprzedniego uzyskania zgody na wyłączenie gruntów z produkcji rolnej poprzedzonej zmianą przeznaczenia terenu na cele inne niż rolne mamy do czynienia z wyłączeniem gruntu z produkcji rolnej niezgodnie z przepisami. W praktyce oznacza to rozpoczęcie takiego korzystania z gruntów rolnych, które uniemożliwia ich rolnicze wykorzystanie np. przez zabudowanie terenu obiektami, które nie służą prowadzeniu gospodarstwa rolnego czy utwardzenie go w sposób wyłączający powierzchnię biologicznie czynną.

Uważa się, że wyłączenie gruntu z produkcji oznacza wprowadzenie realnych zmian w dotychczasowym sposobie użytkowania, a więc jest to każda, niezależnie od jej charakteru (lokalizacji, wymiaru, czasu trwania) faktyczna, fizyczna i rzeczywista, określona, co do rodzaju i przedmiotu, zmiana użytkowania gruntu, skutkująca brakiem możliwości prowadzenia na nim, w zależności od rodzaju jego przeznaczenia, odpowiednio produkcji rolnej lub leśnej.

Wszczęcie postępowania administracyjnego w przedmiocie nielegalnego wyłączenia gruntów z produkcji rolnej może nastąpić z różnych źródeł, w tym w szczególności:

• na podstawie zgłoszenia od osób trzecich (np. sąsiadów),
• w wyniku kontroli prowadzonych przez organy administracji (np. starostwa),
• w oparciu o analizę danych z ewidencji gruntów i budynków, ortofotomapy, zdjęć satelitarnych lub lotniczych ujawniających zabudowę na gruntach rolnych wysokiej klasy.

W przypadku powzięcia podejrzenia naruszenia przepisów, starosta jako organ właściwy podejmuje następujące kroki:

1. ustalanie stanu faktycznego: przeprowadzane są oględziny nieruchomości, sporządzana jest dokumentacja fotograficzna oraz pozyskiwane i analizowane są mapy i dane ewidencyjne dotyczące terenu;
2. ustalenie, czy doszło do faktycznego wyłączenia gruntów z produkcji rolnej: analizowane są skutki zmian dokonanych na gruncie – w szczególności, czy podjęte działania wyłączyły możliwość jego rolniczego użytkowania;
3. ustalenie podmiotu odpowiedzialnego: zgodnie z przepisami, odpowiedzialność za nielegalne wyłączenie ponosi podmiot, który faktycznie tego dokonał. Może to być właściciel gruntu, ale również dzierżawca, użytkownik wieczysty lub inny podmiot władający nieruchomością;
4. określenie powierzchni i momentu wyłączenia: ustalana jest dokładna powierzchnia gruntu objęta nielegalnym wyłączeniem oraz moment, od którego ten stan istnieje – co ma istotne znaczenie przy wymiarze sankcji.

Dotkliwe konsekwencje – opłata sankcyjna

W przypadku stwierdzenia, że grunty rolne klas I–III zostały wyłączone z produkcji rolniczej bez wymaganego zezwolenia tj. z naruszeniem przepisów u.o.g.r.l., właściwy organ (co do zasady starosta) wydaje decyzję administracyjną nakładającą tzw. opłatę sankcyjną, która stanowi formę kary finansowej mającej zarówno charakter represyjny, jak i kompensacyjny – służy bowiem ukaraniu sprawcy oraz zrekompensowaniu uszczerbku w zasobach gruntów rolnych najwyższej klasy bonitacyjnej.

Wysokość opłaty sankcyjnej została uregulowana w sposób jednoznaczny – wynosi dwukrotność tzw. „należności”, czyli jednorazowej opłaty ustalanej w przypadku legalnego wyłączenia gruntu z produkcji rolnej.

Na wysokość „należności” wpływają:

• klasa bonitacyjna gruntu (im wyższa, tym wyższa należność),
• rodzaj gleby (pochodzenie organiczne lub mineralne),
• powierzchnia objęta wyłączeniem.

Dla przykładu - w przypadku gruntu klasy IIIa o powierzchni 1 ha, dla którego należność za legalne wyłączenie wynosi 320.595,00 zł – opłata sankcyjna z tytułu nielegalnego wyłączenia tej samej powierzchni wyniesie 641.190,00 zł.

W praktyce, przy większych areałach, opłaty te mogą osiągać poziom kilkudziesięciu lub nawet kilkuset tysięcy złotych.

Decyzja ustalająca opłatę sankcyjną zawiera m.in. wskazanie osoby odpowiedzialnej za nielegalne wyłączenie, powierzchni objętej naruszeniem, wysokości opłaty oraz terminu jej uiszczenia.

Opłata ma charakter jednorazowy, jednak jej zapłata nie legalizuje naruszenia. Samo uiszczenie kary nie zwalnia również z konieczności przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego lub przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego. W niektórych przypadkach może pojawić się obowiązek rekultywacji gruntu, czyli przywrócenia mu wartości użytkowych zgodnych z jego pierwotnym, rolnym lub leśnym charakterem.

Zmiana klasy gruntu szansą na uniknięcie odpowiedzialności?

Zdarza się, że osoba, która dokonała wyłączenia gruntu (najczęściej właściciel) dowiedziawszy się o wszczętym postępowaniu, próbuje uniknąć sankcji wnioskując o zmianę klasyfikacji bonitacyjnej gruntu z nadzieją na obniżenie podstawy wymiaru potencjalnej kary. Działania po dokonaniu nielegalnego wyłączenia zazwyczaj okazują się jednak nieskuteczne. Organy oceniają stan rzeczy i klasę gruntu na moment, w którym doszło do jego faktycznego wyłączenia. Zmiana klasyfikacji w trakcie trwania postępowania administracyjnego w przedmiocie wyłączenia gruntu z produkcji rolnej niezgodnie z przepisami rzadko kiedy wpływa na zmniejszenie wymiaru sankcji za wcześniejsze działania. Co prawda, w wyjątkowych przypadkach właściciel może dysponować wiarygodnymi dowodami – na przykład operatem szacunkowym lub wynikami badań gruntu – które jednoznacznie wskazują, że już przed wyłączeniem grunt składał się z gleb o niższej klasie bonitacyjnej (np. klasy IV pochodzenia mineralnego), jednak takie sytuacje należą do rzadkości.

Nie zgadzasz się z decyzją starosty? Masz prawo do odwołania

Podmiot, wobec którego została wydana decyzja starosty ustalająca opłatę sankcyjną za nielegalne wyłączenie gruntu z produkcji rolnej, ma prawo skorzystać z przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego środków zaskarżenia.

Odwołanie od decyzji wnosi się do właściwego Samorządowego Kolegium Odwoławczego (SKO) za pośrednictwem organu, który wydał decyzję, czyli starosty. Termin na złożenie odwołania wynosi 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie.

Wniesienie odwołania skutkuje ponownym rozpatrzeniem sprawy przez organ wyższego stopnia i daje realną szansę na zmianę lub uchylenie decyzji, zwłaszcza w przypadku, gdy istnieją uzasadnione wątpliwości co do ustaleń faktycznych lub prawnych przyjętych przez starostę. Zdarza się, że organ I instancji nie zgromadził kompletnego materiału dowodowego, nieprawidłowo oceni stan faktyczny lub pominie przepisy szczególne wynikające z Kodeksu postępowania administracyjnego, co najczęściej stanowi podstawę do przekazania sprawy do ponownego rozpoznania z uwzględnieniem istotnych okoliczności, które wcześniej zostały pominięte lub niewłaściwie zinterpretowane.

Podwójne ryzyko – konsekwencje również na gruncie Prawa budowlanego

Nielegalne wyłączenie gruntu z produkcji rolnej może generować skutki nie tylko na gruncie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, ale również na gruncie przepisów Prawa budowlanego.

Jeżeli na gruntach klasy I-III wzniesiono budynek bez wymaganego pozwolenia na budowę czy też zmieniono sposób użytkowania istniejącego obiektu (np. adaptacja stodoły na warsztat samochodowy) bez uprzedniego uzyskania stosownej decyzji, takie działania mogą zostać zakwalifikowane jako samowola budowlana lub nielegalna zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego.

W konsekwencji może dojść do wszczęcia odrębnego postępowania przez organ nadzoru budowlanego (np. Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego), które może zakończyć się m.in.: nakazem rozbiórki, obowiązkiem przeprowadzenia kosztownej procedury legalizacyjnej, a także karami pieniężnymi.

Podsumowanie - prewencja zamiast konsekwencji

Wyłączenie gruntu z produkcji rolnej niezgodnie z przepisami stanowi poważne naruszenie, które wiąże się z istotnymi ryzykami finansowymi. W praktyce wielu inwestorów nie jest świadomych, że działanie bez uprzedniego spełnienia wymaganych procedur może skutkować nałożeniem dotkliwych opłat sankcyjnych, sięgających nawet kilkuset tysięcy złotych.

W przypadku tzw. „odrolnienia”, działanie zgodnie z prawem, choć bywa czasochłonne, stanowi jedyną realną gwarancję bezpieczeństwa inwestycyjnego i uniknięcia nieprzyjemnych skutków prawnych oraz finansowych. Ostateczny sposób postępowania i przeprowadzenia procedury zależy od indywidualnych cech nieruchomości, co wymaga każdorazowej analizy jej stanu prawnego.

Autor:

Martyna Świderska

Adrianna Janicka