Zdarza się, że właściciele gruntów rolnych podejmują działania z pominięciem obowiązujących procedur, traktując swoją nieruchomość tak, jakby nie podlegała żadnym ograniczeniom wynikającym z jej rolniczego charakteru. Działania te mogą być skutkiem zarówno braku wiedzy o obowiązujących przepisach, jak i  ich świadomego nieprzestrzegania, w nadziei na przyspieszenie inwestycji lub uniknięcie potencjalnej odmowy ze strony organów administracji publicznej.

Grunty rolne w Polsce objęte są szczególnym reżimem ochronnym wynikającym m.in. z ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (dalej: „u.o.g.r.l.”). Aby móc legalnie wykorzystywać grunt rolny na cele inne niż rolne, konieczne jest przejście wymaganych w danym przypadku etapów tzw. „odrolnienia” – od odpowiedniego przeznaczenia lub zagospodarowania gruntu na cele nierolnicze, po jego wyłączenie z produkcji rolnej, poprzedzone, jeżeli wymagają tego przepisy, uzyskaniem odpowiedniej decyzji.

Pominięcie wymaganej procedury wyłączenia gruntu z produkcji rolnej może prowadzić do istotnych konsekwencji prawnych, w tym przede wszystkim do dotkliwych konsekwencji finansowych.

Odrolnienie i wyłączenie gruntu z produkcji rolnej – krótkie przypomnienie

„Odrolnienie” jest pojęciem potocznym, obejmującym co do zasady dwa etapy. Pierwszy dotyczy możliwości przeznaczenia i zagospodarowania gruntu na cele nierolnicze – na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo, gdy planu nie ma, decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli jej wydanie jest dopuszczalne. Drugi etap polega na wyłączeniu gruntu z produkcji rolnej, czyli faktycznym rozpoczęciu jego użytkowania na cele inne niż rolnicze. Jeżeli wymagają tego przepisy, wyłączenie musi zostać poprzedzone uzyskaniem odpowiedniej decyzji.

Szerzej o całej procedurze odrolnienia, w tym o znaczeniu MPZP, planu ogólnego, obszaru uzupełnienia zabudowy, decyzji WZ oraz klasy gruntu, pisaliśmy tutaj: Odrolnienie gruntu – kiedy jest możliwe i na czym polega?.

Decyzji takiej wymagają co do zasady użytki rolne klas I–III niezależnie od pochodzenia gleby oraz użytki klas IV–VI wytworzone z gleb pochodzenia organicznego, a także inne kategorie gruntów wskazane w ustawie. W przypadku użytków rolnych klas IV–VI wytworzonych z gleb pochodzenia mineralnego decyzja co do zasady nie jest wymagana.

Do niezgodnego z prawem wykorzystania gruntu rolnego na cele nierolnicze może dojść zarówno wtedy, gdy podmiot rozpoczyna takie użytkowanie mimo braku odpowiedniej podstawy planistycznej, jak i wtedy, gdy pomija wymaganą decyzję zezwalającą na wyłączenie gruntu z produkcji rolnej. W zależności od sytuacji naruszenie może więc dotyczyć pierwszego etapu odrolnienia, drugiego etapu albo obu jednocześnie. Przykładowo problem może powstać, gdy grunt klasy IIIa objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego („MPZP”) przewidującym funkcję rolną lub zabudowę zagrodową zaczyna być faktycznie wykorzystywany jako plac składowy, baza maszynowa lub miejsce prowadzenia działalności usługowej niezwiązanej z rolnictwem.

W tym artykule skupiamy się na konsekwencjach faktycznego wyłączenia gruntu z produkcji rolnej niezgodnie z przepisami, w szczególności bez uprzedniego uzyskania wymaganej decyzji o wyłączeniu z produkcji.

Co się dzieje, gdy grunt zostanie wyłączony z produkcji niezgodnie z przepisami?

Do wyłączenia dochodzi przez rzeczywistą zmianę sposobu korzystania z gruntu, a nie przez samo podjęcie określonych czynności formalnych. Może nim być przykładowo zajęcie gruntu pod zabudowę niezwiązaną z działalnością rolniczą, trwałe urządzenie na nim placu składowego, parkingu czy terenu wykorzystywanego na potrzeby działalności usługowej. Każdorazowo trzeba jednak ocenić rzeczywisty sposób i zakres korzystania z nieruchomości.

W orzecznictwie przyjmuje się, że wyłączenie gruntu z produkcji oznacza wprowadzenie realnych zmian w dotychczasowym sposobie użytkowania, a więc jest to każda, niezależnie od jej charakteru (lokalizacji, wymiaru, czasu trwania) faktyczna, fizyczna i rzeczywista, określona, co do rodzaju i przedmiotu, zmiana użytkowania gruntu, skutkująca brakiem możliwości prowadzenia na nim, w zależności od rodzaju jego przeznaczenia, odpowiednio produkcji rolnej lub leśnej. Przy ocenie, czy doszło do wyłączenia, znaczenie ma zatem przede wszystkim rzeczywisty sposób korzystania z gruntu. Tego rodzaju zmiany są zazwyczaj widoczne w sposobie zagospodarowania nieruchomości, dlatego niezgodne z przepisami wyłączenie gruntu z produkcji może zostać ujawnione również po jego dokonaniu.

Informacja o możliwym niezgodnym z przepisami wyłączeniu gruntu może dotrzeć do właściwego organu na różne sposoby, w tym w szczególności:

• na podstawie zgłoszenia złożonego przez osoby trzecie (np. sąsiadów),
• w wyniku kontroli prowadzonych przez właściwy organ(np. starosto),
• w związku z analizą danych z ewidencji gruntów i budynków, map, ortofotomap, zdjęć satelitarnych lublotniczych czy innych materiałów pozwalających ustalić sposób faktycznego zagospodarowania nieruchomości. 

W toku postępowania konieczne jest przede wszystkim ustalenie:

1. stanu faktycznego nieruchomości:w szczególności rzeczywistego sposobu jej użytkowania; w tym celu mogą zostać przeprowadzone oględziny nieruchomości, sporządzana dokumentacja fotograficzna oraz przeanalizowane mapy i dane ewidencyjne;
2. czy doszło do faktycznego wyłączenia gruntu z produkcji rolnej:a więc czy rozpoczęto jego użytkowanie na cele inne niż rolnicze;
3. sprawcy wyłączenia:odpowiedzialność nie musi obciążać właściciela gruntu, lecz podmiot, który faktycznie doprowadził do jego wyłączenia. Może nim być również dzierżawca, użytkownik wieczysty lub inny podmiot korzystający z nieruchomości;
4. powierzchni i momentu wyłączenia:organ powinien ustalić, jaka część gruntu została faktycznie objęta nierolniczym użytkowaniem oraz kiedy do wyłączenia doszło, ponieważ okoliczności te mają znaczenie dla ustalenia konsekwencji finansowych naruszenia.

Już na etapie postępowania przed starostą istotne jest więc zgromadzenie materiału pozwalającego ustalić rzeczywisty stan nieruchomości w chwili, w której miało dojść do wyłączenia. Znaczenie mogą mieć m.in. historyczne dane ewidencyjne, dokumentacja dotycząca klasy i pochodzenia gleby, MPZP lub decyzje dotyczące sposobu zagospodarowania terenu, zdjęcia i ortofotomapy, a także dowody pozwalające ustalić moment, powierzchnię i podmiot, który faktycznie rozpoczął nierolnicze użytkowanie gruntu. Ustalenia poczynione na tym etapie mogą przesądzić zarówno o samej odpowiedzialności, jak i wysokości późniejszej sankcji.

Konsekwencje stwierdzonego naruszenia nie są jednak w każdym przypadku takie same. Ustawa odmiennie traktuje ogólny przypadek wyłączenia gruntu z produkcji niezgodnie z jej przepisami oraz sytuację, w której grunt został już przeznaczony w MPZP na cele nierolnicze, ale pominięto wymaganą decyzję zezwalającą na jego wyłączenie.

Jaka kara grozi za wyłączenie gruntu z produkcji rolnej niezgodnie z przepisami? 

Konsekwencje wyłączenia gruntu z produkcji rolnej niezgodnie z przepisami zależą od charakteru naruszenia. Ustawa przewiduje w tym zakresie dwa odrębne mechanizmy.

Jeżeli grunt został wyłączony z produkcji niezgodnie z przepisami u.o.g.r.l., sprawcy wyłączenia ustala się opłatę w wysokości dwukrotnej należności, jaka odpowiada danemu rodzajowi, klasie i powierzchni gruntu. Jest to sankcja przewidziana w art. 28 ust. 1 u.o.g.r.l.

Inaczej wygląda sytuacja, gdy grunt został już przeznaczony w MPZP na cele nierolnicze lub nieleśne, a naruszenie polega jedynie na rozpoczęciu nierolniczego użytkowania bez wcześniejszego uzyskania wymaganej decyzji o wyłączeniu z produkcji. W takim przypadku decyzję o wyłączeniu wydaje się z urzędu, a należność podwyższa się o 10%. Ustawodawca przewidział więc dla tej sytuacji odrębny, łagodniejszy reżim. Warto przy tym zwrócić uwagę, że ten szczególny, łagodniejszy mechanizm ustawa wiąże wprost z wcześniejszym przeznaczeniem gruntu na cele nierolnicze lub nieleśne w MPZP.

Na wysokość należności stanowiącej podstawę ustalenia opłaty wpływają przede wszystkim rodzaj i klasa gruntu oraz powierzchnia faktycznie objęta wyłączeniem. W przypadku niektórych klas znaczenie ma również pochodzenie gleby. Wyliczenie wysokości należności w konkretnej sytuacji wymaga zatem dokładnego ustalenia stanu prawnego i faktycznego dotyczącego gruntu.

Dla przykładu, w przypadku gruntu ornego klasy IIIa o powierzchni 1 ha ustawowa należność wynosi 320.595,00 zł. Jeżeli zastosowanie znajdzie art. 28 ust. 1 u.o.g.r.l., opłata za niezgodne z przepisami wyłączenie takiej powierzchni wyniesie 641.190,00 zł. Przy ustalaniu opłaty z art. 28 ust. 1 nie stosuje się pomniejszenia należności o wartość rynkową gruntu, które występuje przy legalnym wyłączeniu. Powyższy przykład dobrze pokazuje, o ile droższe może być wyłączenie gruntu z produkcji rolnej niezgodnie z przepisami.

W praktyce, zwłaszcza przy większej powierzchni wyłączenia lub gruntach wysokich klas bonitacyjnych kwoty te mogą być bardzo wysokie.

W decyzji ustalającej opłatę organ określa m.in. sprawcę wyłączenia, powierzchnię objętą naruszeniem oraz wysokość należnej opłaty.

Uiszczenie opłaty przewidzianej w art. 28 u.o.g.r.l. nie oznacza jednak automatycznego zalegalizowania sposobu zagospodarowania nieruchomości ani nie usuwa ewentualnych naruszeń wynikających z innych przepisów. W zależności od okoliczności dalsze konsekwencje mogą wynikać m.in. z przepisów Prawa budowlanego. Jeżeli natomiast sposób korzystania z gruntu doprowadził do jego degradacji lub dewastacji, zastosowanie mogą znaleźć również przepisy dotyczące rekultywacji gruntów.

Przykład z praktyki – prawie milion złotych opłaty

W jednej z prowadzonych przez nas spraw starosta uznał, że niemal cała nieruchomość rolna o powierzchni ok. 1,75 ha została wyłączona z produkcji rolnej niezgodnie z przepisami. Na nieruchomości znajdowały się m.in. budynki garażowe i gospodarcze, utwardzone tereny oraz miejsca parkingowe, a część obiektów i terenu była wykorzystywana w związku z prowadzoną działalnością gospodarczą. Organ przyjął, że wyłączeniem objęto 1,7309 ha gruntów klasy RIIIb i Br-RIIIb, który nie był objęty MPZP zmieniającym jego przeznaczenie i ustalił opłatę w wysokości ponad 900 tys. zł, odpowiadającą dwukrotności należności.

W toku postępowania udało się zakwestionować m.in. przyjęcie, że wyłączeniu podlegała praktycznie cała nieruchomość, mimo braku precyzyjnego ustalenia, jaka powierzchnia była rzeczywiście wykorzystywana nierolniczo, kiedy dokładnie nastąpiła zmiana sposobu użytkowania oraz czy i w jakim zakresie na gruncie nadal możliwe było prowadzenie produkcji rolnej. Istotne byó też  ustalenie sprawcy i momentu wyłączenia oraz przeprowadzenia pełnego postępowania dowodowego.

SKO w przedmiotowej sprawie orzekło o braku należytego ustalenia powierzchni rzeczywiście wyłączonej z produkcji oraz potrzebie przeprowadzenia pogłębionego postępowania dowodowego, w tym – wobec specjalistycznego charakteru tych ustaleń – rozważenia dowodu z opinii biegłego.

Sprawa dobrze pokazuje, że przy sankcji z art. 28 u.o.g.r.l. nie wystarczy ogólne stwierdzenie, że na nieruchomości prowadzona jest działalność gospodarcza. Organ musi wykazać, jaka konkretnie część gruntu została faktycznie wyłączona z produkcji rolnej, kiedy do tego doszło i kto był sprawcą wyłączenia. Przy dużych powierzchniach różnica w tych ustaleniach może oznaczać setki tysięcy złotych.

Czy zmiana klasy gruntu pozwala uniknąć sankcji? 

Zdarza się, że sprawca wyłączenia gruntu, dowiedziawszy się o wszczęciu postępowania, podejmuje działania zmierzające do zmiany klasyfikacji bonitacyjnej gruntu z nadzieją na uniknięcie sankcji albo obniżenie jej wysokości.

Sama zmiana klasyfikacji dokonana już po faktycznym wyłączeniu gruntu z produkcji co do zasady nie powinna jednak prowadzić do usunięcia skutków wcześniejszego naruszenia. Dla oceny, czy wyłączenie nastąpiło z naruszeniem przepisów, istotny jest bowiem stan gruntu istniejący w chwili jego faktycznego wyłączenia.

Inaczej należy ocenić sytuację, w której w toku postępowania zostanie wykazane, że klasa ujawniona wcześniej w ewidencji gruntów i budynków nie odpowiadała rzeczywistym właściwościom gleby już w chwili wyłączenia. Szczególna sytuacja może powstać, jeżeli istnieją podstawy do zakwestionowania prawidłowości danych ewidencyjnych odnoszących się do stanu gruntu z okresu, w którym doszło do wyłączenia. Trzeba jednak pamiętać, że organy orzekające w sprawach dotyczących wyłączenia co do zasady opierają się na danych ujawnionych w ewidencji gruntów i budynków, a sama późniejsza zmiana klasyfikacji nie działa automatycznie wstecz.

Nie chodzi więc o możliwość „obniżenia” klasy gruntu już po jego niezgodnym z prawem wykorzystaniu, lecz o ewentualne wykazanie, że klasyfikacja przyjmowana dla gruntu w dacie jego wyłączenia była nieprawidłowa. Późniejsza zmiana stanu gruntu, w szczególności będąca następstwem jego nierolniczego użytkowania, nie może bowiem służyć do uchylenia się od konsekwencji wcześniejszego wyłączenia.

Przykładowo, jeżeli w chwili faktycznego wyłączenia grunt był ujawniony w ewidencji jako grunt klasy IIIa, a właściciel dopiero po wszczęciu postępowania doprowadził do jego przeklasyfikowania na klasę IVa, sama późniejsza zmiana klasy nie powinna wpływać na ocenę wcześniejszego naruszenia. Inaczej może być jednak wtedy, gdy z prawidłowo przeprowadzonej gleboznawczej klasyfikacji i innych dowodów wynika, że już w chwili wyłączenia grunt faktycznie odpowiadał klasie IVa pochodzenia mineralnego, a wcześniejszy wpis klasy IIIa był nieprawidłowy. Taka okoliczność może mieć znaczenie dla oceny, czy w chwili wyłączenia istniał obowiązek uzyskania decyzji, jednak sama późniejsza zmiana klasyfikacji nie przesądza jeszcze o braku odpowiedzialności.

W praktyce takie przypadki należą jednak do rzadkości. Wykazanie, że już w chwili faktycznego wyłączenia grunt miał inną klasę niż ujawniona w ewidencji, jest zwykle trudne dowodowo i wymaga przekonującego materiału pozwalającego odtworzyć stan gruntu z tamtego momentu. Sama późniejsza zmiana klasyfikacji co do zasady nie wystarczy. Tego rodzaju działania rzadko więc pozwalają cofnąć skutki, jakie wywołało wcześniejsze nielegalne odrolnienie działki.

Nie zgadzasz się z decyzją starosty? Masz prawo do odwołania

Podmiot, wobec którego została wydana decyzja starosty ustalająca konsekwencje finansowe niezgodnego z przepisami wyłączenia gruntu z produkcji rolnej, może skorzystać ze środków zaskarżenia przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego.

Od decyzji starosty odwołanie wnosi się do właściwego Samorządowego Kolegium Odwoławczego („SKO”) za pośrednictwem starosty, który wydał decyzję. Termin na wniesienie odwołania wynosi co do zasady 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie. Terminowe wniesienie odwołania co do zasady wstrzymuje wykonanie decyzji.

W postępowaniu odwoławczym można kwestionować zarówno ustalenia faktyczne przyjęte przez organ, jak i sposób zastosowania przepisów u.o.g.r.l. W sprawach dotyczących niezgodnego z prawem wyłączenia gruntu szczególne znaczenie mogą mieć m.in. ustalenia dotyczące tego, czy w ogóle doszło do wyłączenia gruntu z produkcji, kiedy do niego doszło, jakiej powierzchni dotyczyło, kto był sprawcą wyłączenia oraz jaka była wówczas klasa i charakter gruntu.

Jeżeli organ pierwszej instancji nie wyjaśnił wszystkich istotnych okoliczności, wadliwie ocenił zgromadzony materiał dowodowy albo nieprawidłowo zastosował przepisy, SKO może – w zależności od charakteru stwierdzonych uchybień – zmienić lub uchylić decyzję, a w przypadkach określonych w KPA także przekazać sprawę do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji.

Po wyczerpaniu administracyjnego toku instancji decyzja może być również, na zasadach określonych w przepisach o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przedmiotem kontroli wojewódzkiego sądu administracyjnego.

Podwójne ryzyko – konsekwencje również na gruncie Prawa budowlanego

Niezgodne z przepisami wyłączenie gruntu z produkcji rolnej może wywołać skutki nie tylko na gruncie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Jeżeli nierolniczemu wykorzystaniu nieruchomości towarzyszy naruszenie przepisów Prawa budowlanego, odrolnienie działki przeprowadzone „na skróty” może prowadzić do równoległych postępowań i konsekwencji na podstawie obu ustaw.

Przykładowo, jeżeli na gruncie wzniesiono obiekt budowlany bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, może dojść do wszczęcia postępowania w sprawie samowoli budowlanej. Odrębny problem może powstać w przypadku zmiany sposobu użytkowania istniejącego obiektu bez wymaganego zgłoszenia, np. rozpoczęcia prowadzenia warsztatu w budynku dotychczas wykorzystywanym jako obiekt gospodarczy związany z działalnością rolniczą. Prawo budowlane wymaga zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania w przypadkach określonych w art. 71 ustawy.

W takich sytuacjach organ nadzoru budowlanego może wszcząć odrębne postępowanie. W zależności od rodzaju naruszenia jego konsekwencją może być m.in. konieczność przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego, uiszczenia opłaty legalizacyjnej, a w określonych przypadkach także nakaz rozbiórki albo przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania obiektu. W przypadku samowolnej zmiany sposobu użytkowania organ w pierwszej kolejności wstrzymuje użytkowanie i nakłada obowiązek przedstawienia wymaganych dokumentów, a dopiero niewykonanie tych obowiązków lub dalsze niezgodne użytkowanie może prowadzić do nakazu przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania.

To dodatkowy powód, dla którego odrolnienie działki warto przeprowadzić z uwzględnieniem nie tylko przepisów o ochronie gruntów rolnych, ale również wymogów wynikających z Prawa budowlanego.

Podsumowanie - prewencja zamiast konsekwencji

Wyłączenie gruntu z produkcji rolnej niezgodnie z przepisami może wiązać się z istotnymi konsekwencjami finansowymi.

W zależności od charakteru naruszenia u.o.g.r.l. przewiduje m.in. opłatę odpowiadającą dwukrotności należności albo podwyższenie należności o 10%. Przy gruntach wysokich klas bonitacyjnych i większej powierzchni wyłączenia kwoty te mogą sięgać kilkudziesięciu, a nawet kilkuset tysięcy złotych.

W przypadku tzw. odrolnienia działki kluczowe jest więc ustalenie jeszcze przed rozpoczęciem nierolniczego użytkowania gruntu, jakie procedury są wymagane dla konkretnej nieruchomości i czy konieczne jest wcześniejsze uzyskanie decyzji zezwalającej na wyłączenie z produkcji rolnej. Znaczenie mają przy tym m.in. sposób przeznaczenia i zagospodarowania terenu, klasa i pochodzenie gleby oraz rzeczywisty zakres planowanego wykorzystania gruntu.

Odrolnienie działki przeprowadzone zgodnie z właściwą procedurą pozwala istotnie ograniczyć ryzyko sankcji wynikających z ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, a także dalszych konsekwencji związanych z naruszeniem innych przepisów, w szczególności Prawa budowlanego.

Autor:

Adrianna Małecka

Agata Pawlak-Jaszczak