Zintegrowany Plan Inwestycyjny (ZPI) to nowy instrument planistyczny, wprowadzony do polskiego systemu prawa w ramach nowelizacji ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym we wrześniu 2023 r. Ma on stanowić szczególną formę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, uchwalaną na wniosek inwestora, a jego celem jest przyspieszenie i uelastycznienie procesu inwestycyjnego. Niestety, w praktyce stosowania tego narzędzia szybko pojawiły się problemy natury prawnej, czego wyrazem jest znaczna liczba rozstrzygnięć nadzorczych (wojewody) stwierdzających nieważność uchwał rad gmin w sprawie ZPI.

Szerzej na temat Zintegrowanych Planów Inwestycyjnych pisaliśmy w artykule „Zintegrowany Plan Inwestycyjny (ZPI) – nowe narzędzie w rękach inwestorów”.

Rozstrzygnięcia nadzorcze i nieważność ZPI

Uchwały dotyczące ZPI, podobnie jak inne akty prawa miejscowego, podlegają kontroli legalności sprawowanej przez wojewodów. W przypadku stwierdzenia sprzeczności z prawem, wojewoda wydaje rozstrzygnięcie nadzorcze stwierdzające nieważność uchwały w całości lub w części. Stwierdzenie nieważności ma charakter deklaratoryjny (stwierdza stan istniejący) i działa z mocą wsteczną, co oznacza, że uchwała była nieważna od momentu jej podjęcia.

Główną podstawą stwierdzania nieważności jest istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów (art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym).

Przyczyny stwierdzenia nieważności

Analiza dotychczasowych rozstrzygnięć nadzorczych pokazuje, że organy nadzoru często kwestionują legalność uchwał ZPI zarówno z powodu uchybień proceduralnych, jak i merytorycznych. Najczęściej podnoszonymi zarzutami są naruszenia trybu sporządzania ZPI oraz istotne naruszenia zasad jego sporządzania, dotyczące treści planu.

W zakresie naruszeń proceduralnych zwraca się uwagę przede wszystkim na błędy związane z konsultacjami społecznymi, w tym nieprzestrzeganie wymogów dotyczących udziału społeczeństwa.

Przykładem jest sytuacja, w której konsultacje społeczne w formie spotkania otwartego nie zostały przeprowadzone po godzinach pracy urzędu, co – jak wskazał Wojewoda Mazowiecki w rozstrzygnięciu nadzorczym z 14 lipca 2025 r. (WP-I.4131.140.2025, Mazow 2025, nr 6707) – doprowadziło do istotnego ograniczenia możliwości uczestnictwa mieszkańców oraz innych zainteresowanych podmiotów w procesie planistycznym.

Kolejną grupą uchybień są nieprawidłowe lub brakujące uzgodnienia projektu ZPI z właściwymi organami, w tym np. brak zgody ministra na przeznaczenie gruntów rolnych klas I–III na cele nierolnicze. Podkreśla się również, że naruszeniem trybu sporządzania ZPI jest brak kompletności wniosku lub projektu planu, czyli niespełnienie wymaganych wymogów formalnych już na etapie składania dokumentów przez inwestora.

Jeśli chodzi o istotne naruszenia zasad sporządzania ZPI, za kluczowy problem uznaje się niezgodność ustaleń planu z innymi aktami planistycznymi, w szczególności ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Przykładem może być określenie w ZPI wyższego wskaźnika dopuszczalnej zabudowy, niż przewidziano w studium.

Często wskazywanym uchybieniem jest także brak spójności pomiędzy ustaleniami tekstowymi a częścią graficzną ZPI. W rozstrzygnięciu nadzorczym Wojewody Podkarpackiego z 3 października 2025 r. (P-II.4131.2.305.2025, Podka 2025, nr 3775) podniesiono m.in., że szerokość drogi dojazdowej określona w tekście planu była inna niż ta wynikająca z części graficznej.

Wśród naruszeń zasad sporządzania ZPI pojawiają się również błędne ustalenia merytoryczne, takie jak niewłaściwe określenie przeznaczenia terenów, wskaźników zagospodarowania czy zasad finansowania infrastruktury. Zwraca się także uwagę na przypadki wykraczania przez organ stanowiący poza obowiązkowy i dopuszczalny zakres ustaleń zintegrowanego planu inwestycyjnego, a więc regulowanie w ZPI kwestii, do których rada gminy nie posiadała ustawowego umocowania. W rozstrzygnięciu nadzorczym Wojewody Mazowieckiego z 29 października 2025 r. (WP-I.4131.218.2025, Mazow 2025, nr 9067) przypomniano, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie może zawierać postanowień wykraczających poza granice ustawowego upoważnienia ani ingerować w sprawy zastrzeżone do kompetencji innych organów.

Plan Ogólny

Nowelizacją ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wprowadzona została również instytucja planu ogólnego, czyli obowiązkowego dokumentu strategicznego gminy, który jest wiążący dla planów miejscowych. Mimo ambitnych założeń, pierwsze uchwalone plany ogólne, spotykają się z licznymi rozstrzygnięciami nadzorczymi wojewodów, które często skutkują stwierdzeniem nieważności uchwał rad gmin w całości lub w części.

Na temat planów ogólnych można przeczytać w artykule „Plan ogólny gminy – nowe narzędzie planistyczne gmin”.

Kryterium legalności i rola wojewody

Nadzór nad działalnością samorządu terytorialnego, w tym nad uchwałami planistycznymi, sprawowany jest przez wojewodów. Wojewoda stwierdza nieważność uchwały, w przypadku, gdy naruszenie prawa jest istotne.

Główne przyczyny stwierdzania nieważności planów ogólnych w drodze rozstrzygnięć nadzorczych obejmują:

• istotne naruszenie zasad sporządzania planu np. brak spójności między częścią tekstową a graficzną,
• istotne naruszenie trybu sporządzania np. nieprawidłowe przeprowadzenie konsultacji społecznych, w tym nieuwzględnienie wymogu przeprowadzania ich po godzinach pracy urzędu.

Konsekwencje rozstrzygnięć nadzorczych

Rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody jest aktem deklaratoryjnym, co oznacza, że uchwała była nieważna od samego początku. Z dniem doręczenia rozstrzygnięcia nadzorczego:

• wstrzymuje się wykonanie uchwały w zakresie objętym nieważnością,
• gmina ma możliwość ponowienia czynności planistycznych w zakresie niezbędnym do usunięcia niezgodności z prawem, co pozwala naprawić wadliwe elementy bez konieczności powtarzania całej procedury.

Dlaczego jest tak wiele problemów?

Wiele problemów pojawiających się przy uchwalaniu planów ogólnych wynika z bardzo krótkiego czasu przewidzianego na wdrożenie reformy, ponieważ termin ich uchwalenia został wyznaczony na czerwiec 2026 r. Do tego dochodzi znaczna złożoność nowych przepisów, w tym rozporządzeń wykonawczych. Przykłady z Pyskowic i Jejkowic pokazują, że nawet pozornie niewielkie, czysto techniczne uchybienia mogą skutkować stwierdzeniem nieważności całego dokumentu.

W Pyskowicach wojewoda uznał, że błędne wpisanie wartości minimalnego udziału powierzchni biologicznie czynnej stanowi naruszenie art. 13e ust. 2 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z § 2 ust. 3 rozporządzenia. W rozstrzygnięciu nadzorczym Wojewody Śląskiego z 1 sierpnia 2025 r. (IFIII.4131.1.74.2025) wskazano wprost, że przyjęcie w strefie planistycznej 8SU wartości 15% dla tego wskaźnika jest niezgodne z obowiązującymi przepisami.

Podobny problem pojawił się w Jejkowicach, gdzie wojewoda stwierdził nieważność uchwały z powodu brakujących danych w pliku GML. W rozstrzygnięciu nadzorczym z 20 sierpnia 2025 r. (IFIII.4131.1.79.2025) podkreślono, że brak informacji dotyczących obszarów uzupełnienia zabudowy oznacza naruszenie art. 13j ustawy, ponieważ przy wprowadzaniu zmian w projekcie planu ogólnego nie przeprowadzono ponownie procedury planistycznej w niezbędnym zakresie.

Restrykcyjne i sztywne przepisy, które nie dopuszczają odstępstw od reguł, przyczyniają się do masowych unieważnień. Choć cel reformy, czyli uporządkowanie chaosu przestrzennego jest zasadny, obecny stan rzeczy opóźnia procesy inwestycyjne i stawia pod znakiem zapytania terminowość uchwalenia planów ogólnych.

Autor:

Zuzanna Kaczmarek

Justyna Fręś