Wszczęcie postępowania o wpis obiektu do rejestru zabytków uruchamia tzw. tymczasową ochronę konserwatorską. Oznacza to automatyczne wstrzymanie prac budowlanych i konserwatorskich przy obiekcie, nawet jeśli inwestor posiada ważne pozwolenie na budowę. Jakie są skutki prawne tego zakazu? Co mówi orzecznictwo? Jakie ma to konsekwencje dla inwestorów?

Zgodnie z przepisami ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, od dnia wszczęcia postępowania w sprawie wpisu zabytku do rejestru, do dnia, w którym decyzja w tej sprawie stanie się ostateczna, przy zabytku, którego dotyczy postępowanie, zabrania się prowadzenia prac konserwatorskich, restauratorskich, robót budowlanych i podejmowania innych działań, które mogłyby prowadzić do naruszenia substancji lub zmiany wyglądu zabytku. Zakaz ten dotyczy także robót budowlanych objętych pozwoleniem na budowę albo zgłoszeniem, a także działań określonych w innej decyzji pozwalającej na ich prowadzenie. Co istotne, obowiązywanie ww. zakazu nie wymaga wydania osobnego aktu, tj. organ nie wydaje decyzji czy postanowienia. Zakaz ten obowiązuje z mocy prawa.

Należy podkreślić, że przepis ten wprowadza zakaz wykonywania robót budowlanych, w tym również tych objętych pozwoleniem na budowę, a nie zakaz wydawania decyzji administracyjnych przez organy administracji architektoniczno-budowlanej. Wszczęcie postępowania o wpis do rejestru zabytków nie wstrzymuje automatycznie postępowań administracyjnych prowadzonych przez inne organy, w tym postępowańo wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (WZ) czy decyzji o pozwoleniu na budowę.

Konsekwencje dla Inwestora

Artykuł 10a ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami stanowi istotne ograniczenie prawa własności, a szczególnie prawa do zabudowy terenu. Z tego powodu jego postanowienia powinny być interpretowane ostrożnie i w sposób niedopuszczający do ich nadmiernego rozszerzania. W sytuacjach budzących wątpliwości interpretacyjnych zasadne jest przyjęcie wykładni, która w możliwie największym stopniu uwzględnia interes inwestora planującego przedsięwzięcie budowlane. Jest to istotne, ponieważ inwestor może ponieść straty finansowe z powodu, np. przewlekłości postępowania o wpis do rejestru zabytków, zwłaszcza jeśli uzyskał już ostateczne pozwolenie na budowę. Należy brać pod uwagę, że postępowanie w sprawie wpisu może się przedłużać, a jego wynik nie zakończy się wpisem do rejestru, a jedynie np. umorzeniem lub odmową wpisu.

Zakaz, o którym stanowi art. 10a ma charakter prewencyjny, ponieważ ma on zastosowanie w zasadzie już od dnia wszczęcia postępowania, a nie dopiero, np. po przeanalizowaniu konkretnej sprawy. Co istotne, zakaz ten dotyczy także robót budowlanych objętych pozwoleniem na budowę albo zgłoszeniem. Co do zasady, oznacza to, że nawet jeśli inwestor uzyskał ostateczne pozwolenie na budowę, to nie jest wystarczające, by rozpocząć prace w okresie trwania procedury dotyczącej wpisu zabytku do rejestru. Takie działanie ochronne ma na celu wyeliminowanie ryzyka zniszczenia lub dokonania zmian w obiekcie, czy na konkretnym obszarze przez właściciela (takie działanie potencjalnie mogłoby udaremnić celowość postępowania).

Wszczęcie postępowania o wpis do rejestru zabytków nie uprawnia organów budowlanych do odmowy wydania decyzji o pozwoleniu na budowę ani do zawieszania postępowania. Uzyskanie takiego pozwolenia jest nadal możliwe, ponieważ zarówno prawo budowlane, jak i ustawa o ochronie zabytków nakładają obowiązki formalne (np. uzgodnienie projektu) dopiero wtedy, gdy obiekt został już wpisany do rejestru zabytków, a nie tylko wtedy, gdy takie postępowanie dopiero się toczy. Zatem należy podkreślić, że przepisy wiążą określone skutki dla procesu budowlanego wyłącznie z istniejącym wpisem do rejestru zabytków, a nie jedynie z potencjalną możliwością takiego wpisu.

Trzeba pamiętać, że choć w takiej sytuacji inwestor powinien otrzymać decyzję o pozwoleniu na budowę (zakładając spełnienie przesłanek wynikających z przepisów), to jednak art. 10a ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami wprowadza „ochronę” jeszcze przed wpisem do rejestru zabytków.

Kwestia wpisu do rejestru nie powinna być traktowana jako zagadnienie wstępne dla postępowania o wydanie pozwolenia na budowę także dlatego, że samo pozwolenie – do momentu dokonania wpisu – nie daje inwestorowi prawa do rozpoczęcia robót budowlanych. W związku z tym brak jest uzasadnionych powodów, by wstrzymywać procedurę uzyskiwania innych decyzji niezbędnych do realizacji inwestycji, zwłaszcza że art. 10a ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami nie przewiduje takiego obowiązku.

Stanowisko sądów administracyjnych

Powyższa interpretacja art. 10a ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych, choć nie jest ono jednolite. Sądy przyjmują, że wszczęcie postępowania o wpis do rejestru zabytków nie ma wpływu na możliwość prowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji, w tym decyzji o pozwoleniu na budowę. W orzecznictwie podkreśla się, że zakaz dotyczy wyłącznie sfery faktycznej, a jego celem nie jest blokowanie procesu inwestycyjnego na etapie planistycznym czy decyzyjnym, lecz wyłącznie uniemożliwienie fizycznego naruszenia substancji obiektu.

Wyrok WSA w Krakowie z 18 stycznia 2024 roku, II SA/Kr 1358/23:

„Wszczęcie w toku postępowania o wydanie pozwolenia na budowę postępowania o wpisanie obiektu budowlanego do rejestru zabytków nie powoduje, że niemożliwe stało się wydanie z tego powodu decyzji o pozwoleniu na budowę. Postępowanie o wpisanie obiektu budowlanego lub obszaru do rejestru zabytków nie może być bowiem traktowane instrumentalnie, tj. jako posunięcie strony stojącej w opozycji do inwestora, mające na celu zablokowanie realizacji inwestycji.”

Wyrok WSA w Warszawie z 29 stycznia 2021 roku, VII SA/Wa 1549/20:

„Z art. 10a ustawy z 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami nie wynika jednak zakaz prowadzenia postępowań administracyjnych, w tym postępowania uzgodnieniowego o którym mowa w art. 39 ust. 3 p.b. Strona może zatem starać się o pozyskanie pozwolenia, np. na budowę, rozbiórkę, itp., jednakże jego uzyskanie nie będzie jej uprawniało do realizacji zatwierdzonych robót budowlanych”.

Zakres zakazu robót w okresie tymczasowej ochrony – brak charakteru absolutnego

Należy jednak zauważyć, że zakaz wynikający z art. 10a ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami nie ma charakteru bezwzględnego. Przepis ten nie zmierza bowiem do całkowitego „zamrożenia” wszelkiej aktywności inwestycyjnej, lecz do ochrony potencjalnej substancji zabytkowej przed fizycznym naruszeniem do czasu rozstrzygnięcia postępowania o wpis do rejestru.

Zatem zakaz ten obejmuje wyłącznie takie działania, które są podejmowane bezpośrednio przy zabytku i które mogą prowadzić do naruszenia jego substancji lub zmiany wyglądu, a nie każdą czynność podejmowaną na nieruchomości objętej postępowaniem o wpis. W konsekwencji poza zakresem art. 10a ustawy o ochronie zabytków powinny pozostać czynności, które nie ingerują fizycznie w jego strukturę.

Taki sposób rozumienia art. 10a znajduje również potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych. Sądy wskazują, że celem tej regulacji jest zachowanie swoistego status quo potencjalnego zabytku, a nie ustanowienie generalnego i niepodlegającego wyjątkowi zakazu jakiejkolwiek aktywności do czasu zakończenia postępowania o wpis. Wykładnia funkcjonalna i celowościowa prowadzi do wniosku, że przepis ten ma eliminować przede wszystkim ryzyko podejmowania działań realnie zagrażających substancji zabytkowej, a nie blokować czynności neutralnych z punktu widzenia ochrony dziedzictwa kulturowego.

WyrokWSA w Warszawie z dnia 13 października 21 roku, sygn. akt VII SA/Wa 1269/21:

„Celem art. 10a ust. 1 i 2 u.o.z. było niewątpliwie wprowadzenie gwarancji nienaruszalności już samej potencjalnej substancji zabytkowej (potencjalnej, bowiem nie objętej nawet wpisem nieostatecznym, a jedynie postępowaniem, które może się nim zakończyć). Nie było jednak i nie jest na pewno celem tej regulacji, tak jej bowiem odczytywać nie należy, zakazanie jakiejkolwiek aktywności przy potencjalnym zabytku nieruchomym, aż do czasu ostatecznego zakończenia postępowania. Dzieje się tak, gdyż w swym funkcjonalnym i celowościowym założeniu przepis ten ma niewątpliwie gwarantować brak działań, które mogą prowadzić do niepożądanego i/lub szkodliwego naruszenia tkanki zabytkowej. Stąd wymagana była w takim przypadku gwarancja zakazu działań w istocie szkodliwych zanim jeszcze zostanie dokonany wpis do rejestru, pieczętujący stan prawny nieruchomości i znajdującego się na niej zabytku. Nie można zdaniem Sądu istoty tego przepisu sprowadzać do literalnego odczytywania jego treści, gdyż wykładnia literalna, jakkolwiek słuszna i pożądana, jest jednak wyłącznie wstępnym i niejedynym etapem ustalania znaczenia normy prawnej zawartej w danym przepisie prawa. Odczytanie więc wskazanej regulacji w ten sposób, że w wyniku tego zabiegu wyprowadzony zostaje wniosek, że wprowadza ona bezwzględny i nienaruszalny zakaz jakichkolwiek działań przy potencjalnym zabytku, jest z gruntu niewłaściwe. Nie jest to ani cel tego przepisu ani też istota regulacji. W ramach wykładni funkcjonalnej i celowościowej należy poszukiwać takich rozwiązań prawnych, które oddadzą cel całej ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.”

W konsekwencji, choć wszczęcie postępowania o wpis do rejestru zabytków skutkuje daleko idącym ograniczeniem możliwości prowadzenia robót budowlanych – również tych objętych pozwoleniem na budowę – nie można utożsamiać tej regulacji z automatycznym i całkowitym zakazem wszelkich działań przy nieruchomości. Granice zakazu każdorazowo wyznacza rzeczywisty wpływ danej czynności na substancję lub wygląd potencjalnego zabytku.

Naruszenie tymczasowej ochrony

Z prawnego punktu widzenia, inwestor, który w okresie tymczasowej ochrony zdecydowałby się na rozpoczęcie lub kontynuowanie robót budowlanych w oparciu o posiadane pozwolenie na budowę, działa niezgodnie z prawem.

Naruszenie zakazu z art. 10a, bez względu na to, czy roboty były objęte pozwoleniem, uprawnia wojewódzkiego konserwatora zabytków do  wydania decyzji o wstrzymaniu prac. Zgodnie z treścią art. 46 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami wojewódzki konserwator zabytków może wydać decyzję o wstrzymaniu robót budowlanych przy zabytku niewpisanym do rejestru, jeżeli zabytek ten spełnia warunki uzasadniające dokonanie wpisu do rejestru.

Ponadto, wykonywanie robót budowlanych z naruszeniem art. 10a może jednocześnie stanowić podstawę do zastosowania innych przepisów, np. być kwalifikowane jako przestępstwo niszczenia zabytku (art. 108) lub jako wykroczenie polegające na braku zabezpieczenia zabytku przed zniszczeniem (art. 110 u). Należy jednak zaznaczyć, że odpowiedzialność za takie czyny może powstać dopiero wtedy, gdy sprawca ma świadomość, iż dany obiekt lub nieruchomość ma charakter zabytkowy.

Konsekwencje wpisu do rejestru

Sytuacja prawna zmienia się w momencie, gdy obiekt zostaje ostatecznie wpisany do rejestru zabytków. Od momentu wpisu podlega przepisom ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, które nakładają dodatkowe obowiązki i ograniczenia. Po zakończeniu postępowania i wpisaniu obiektu do rejestru tymczasowy zakaz wynikający z art. 10a przestaje obowiązywać.

Inwestor musi m.in. uzyskać pozwolenie konserwatora zabytków na prowadzenie robót budowlanych przy wpisanym obiekcie. Jeśli zatwierdzony wcześniej projekt budowlany nie spełnia nowych wymagań ochrony zabytków, nie można już realizować inwestycji w pierwotnym kształcie. W takiej sytuacji uzyskane pozwolenie na budowę ma jedynie charakter wyjściowy i konieczne jest jego formalne dostosowanie do nowych okoliczności.

Zgodnie z brzmieniem art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, prowadzenie robót budowlanych przy obiekcie wpisanym do rejestru zabytków wymaga obowiązkowego uzyskania pozwolenia konserwatora. Przepis ten jest sformułowany w sposób, który nie przewiduje żadnego wyjątku dla sytuacji, w której nieruchomość uzyskała status zabytku już po tym, jak inwestor otrzymał pozwolenie na budowę. Oznacza to, że sam fakt posiadania wcześniej wydanego pozwolenia na budowę nie ma znaczenia z perspektywy konieczności uzyskania pozwolenia konserwatorskiego.

Okoliczność wpisania danego obiektu budowlanego lub obszaru do rejestru powoduje, że inwestor jest zobowiązany do uzyskania zgody (pozwolenia) wojewódzkiego konserwatora zabytków na przeprowadzenie robót budowlanych przy tym obiekcie, w jego bezpośrednim otoczeniu lub na tym obszarze. Zatem w takiej sytuacji niejako „następczo” aktualizuje się obowiązek uzyskania pozwolenia konserwatorskiego – zatem ochronę tymczasową zastąpi ochrona "właściwa".

Jeżeli natomiast postępowanie w sprawie wpisu obiektu do rejestru zabytków zakończy się ostateczną decyzją odmawiającą wpisu lub decyzją o umorzeniu postępowania, ustają wszelkie ograniczenia i skutki wynikające z tzw. tymczasowej ochrony. W szczególności, z chwilą ostateczności tej decyzji, tj. o odmowie wpisu do rejestru zabytków bądź umarzającej sprawę, wygasa zakaz prowadzenia robót budowlanych ustanowiony przez art. 10a. W takiej sytuacji inwestor może przystąpić do „skonsumowania” wcześniej uzyskanego pozwolenia na budowę.

Podsumowanie

Artykuł 10a ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami może rodzić pewne wątpliwości interpretacyjne. Należy jednak przyjąć wykładnię sprzyjającą inwestorom, którzy mogliby ponieść negatywne skutki przedłużającego się postępowania o wpis do rejestru, zwłaszcza gdy posiadają już ostateczne pozwolenie na budowę lub spełniają warunki do jego uzyskania.

Podsumowując:

• wszczęcie postępowania o wpis powoduje automatycznyzakaz prowadzenia prac konserwatorskich, restauratorskich, robót budowlanych oraz podejmowania innych działań, które mogą naruszyć substancję lub wygląd zabytku,
• postępowanie o wpis do rejestru nie pozostaje w bezpośrednim związku z postępowaniem o wydanie pozwolenia na budowę ani z zatwierdzeniem projektu budowlanego (nie jest zagadnieniem wstępnym),
• zakaz wynikający z art. 10a ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami nie ma charakteru absolutnego – obejmuje wyłącznie takie działania podejmowane bezpośrednio przy potencjalnym zabytku, które mogą prowadzić do fizycznego naruszenia jego substancji lub zmiany wyglądu, natomiast nie wyklucza podejmowania czynności „neutralnych” z punktu widzenia ochrony zabytków,
• po dokonaniu wpisu do rejestru powstaje obowiązek uzyskania pozwolenia konserwatorskiego na prowadzenie robót przy zabytku, nawet jeśli inwestor posiada już pozwolenie na budowę lub zgłosił zamiar wykonania robót,
• w toku zarówno postępowania o wpis, jak i późniejszego postępowania o wydanie pozwolenia konserwatorskiego, organy ochrony zabytków powinny w możliwie najwyższym stopniu respektować prawa nabyte inwestora wynikające z wcześniejszych decyzji.

Autorki:

Justyna Fręś, prawnik

Zuzanna Kaczmarek, prawnik